L’exercice 2021 s’est terminé pour les finances départementales de façon satisfaisante, essentiellement en raison du dynamisme exceptionnel des droits de mutation à titre onéreux (DMTO). Elles étaient ainsi en amélioration par rapport à 2020, année exceptionnelle du fait de l’irruption de la crise sanitaire, mais également par rapport à 2019. Ces bons résultats pourraient permettre à court terme d’amortir en partie le choc inflationniste et surtout le renversement de tendance en matière de recettes. La relance des investissements se confirme, en 2021 comme en 2022.
1) En 2021, le dynamisme des DMTO a apporté un important surplus d’épargne, qui a accompagné la relance des investissements amorcée depuis quelques années
Les dépenses de fonctionnement des 95 conseils départementaux ont augmenté d’un peu moins de 2 % entre 2020 et 2021, rythme inférieur à celui constaté entre 2019 et 2020 (de l’ordre de + 3 % à champ constant, en neutralisant les effets de la recentralisation du RSA à La Réunion). Le facteur principal d’augmentation de ces dépenses avait été le RSA en 2020 ; ce sont en 2021 les charges de personnel (environ + 2,5 % par rapport à 2020), en partie du fait du Ségur de la santé qui a été élargi au champ du médico-social, même si la hausse correspondante a été partiellement compensée en recette par des contributions de l’Etat. La structure des dépenses de fonctionnement est restée relativement stable entre 2019 et 2021, et toujours marquée par la prépondérance de l’action sociale (54 % des dépenses de fonctionnement).
L’évolution des recettes de fonctionnement (hors produits de cessions) a été en revanche particulièrement différenciée : relativement stables entre 2019 et 2020, elles ont fortement augmenté en 2021 (+ 6,4 %). C’est la hausse historique des DMTO en 2021 (+ 24 % par rapport à 2020) qui les a tirées vers le haut. Si la structure des dépenses de fonctionnement des départements est comparable entre 2019 et 2021, ce n’est pas le cas pour les recettes de fonctionnement, essentiellement du fait de la suppression en 2021 du foncier bâti départemental, remplacé par une fraction de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Alors que les contributions directes étaient en 2019 la composante la plus importante (27 %) des recettes de fonctionnement, leur poids est bien moindre en 2021 (6 %), loin derrière les impôts indirects hors DMTO (comprenant la fraction de TVA) qui représentent légèrement plus de 40 % des recettes de fonctionnement.
L’épargne brute est plus élevée en 2021 que les années précédentes : + 41 % par rapport à 2020 et + 21 % en comparaison de 2019. Cette progression est directement liée à la hausse des DMTO, celle-ci assurant 90 % de l’augmentation de l‘autofinancement.
Le dynamisme des investissements départementaux, initié en 2018 et 2019, mais qui avait marqué une pause en 2020 du fait de la crise sanitaire, s’est confirmé en 2021 puisque les dépenses d’investissement hors dette des départements ont progressé de 9,4 %. Cette hausse est portée par les dépenses d’équipement, avec + 14 %, les subventions d’investissement versées demeurant relativement stables sur la période 2019/2021. En 2021, deux tiers des investissements départementaux ont été financés par l’épargne nette, proportion plus importante que les deux années précédentes (elle représentait moins de la moitié des investissements en 2020), le poids des emprunts diminuant corrélativement (moins d’un tiers en 2021 contre plus de 40 % des investissements en 2020). De ce fait, l’encours de dette a diminué de près de 2 % fin 2021. Le délai de désendettement s’est également amélioré, étant passé en moyenne sous les 3 ans.
2) Un autofinancement stabilisé en 2022 malgré l’inflation ; des investissements toujours dynamiques
L’analyse qui suit de l’évolution prévisionnelle des dépenses et recettes de fonctionnement en 2022 est effectuée également à champ constant, en neutralisant les effets de la recentralisation expérimentale du RSA en Seine-Saint-Denis et dans les Pyrénées-Orientales.
Les dépenses de fonctionnement s’inscriraient en hausse de 3,6 %, portées principalement par des charges à caractère général qui enregistreraient les effets de la hausse des prix (+ 8,9 %). Les frais de personnel afficheraient également une croissance soutenue (+ 4,9 %), en lien avec les différentes revalorisations salariales décidées récemment et notamment la revalorisation du point d’indice de la fonction publique au 1er juillet 2022 (+ 3,5 %). Il faut noter toutefois qu’une partie des effets inflationnistes ne se feront sentir qu’en 2023, lorsqu’il faudra concourir à l’équilibre des comptes de diverses structures dépendant financièrement des départements (collèges, établissements sociaux et médico-sociaux…)
Le taux d’évolution des dépenses d’action sociale (+ 2,9 %) résulterait de plusieurs tendances opposées. Les dépenses de RSA seraient en très légère baisse, l’effet des revalorisations d’avril (+ 1,8 %) et de juillet (+ 4 %) étant compensé par une baisse du nombre de bénéficiaires sur la majeure partie de l’année 2022. À l’inverse, les autres allocations, dédiées aux personnes âgées et handicapées, ainsi que le domaine de l’aide sociale à l’enfance, seraient en hausse, parfois sensiblement.
Les intérêts de la dette diminueraient à nouveau (- 6,6 %) : la remontée des taux d’intérêt ne se fera ressentir que progressivement, 2022 bénéficiant à la fois de la baisse de l’encours, quasiment régulière depuis 2016, et de taux toujours inférieurs à ceux des emprunts venant à terme.
Les recettes de fonctionnement seraient moins dynamiques en 2022 (+ 3,0 %) qu’en 2021. Les DMTO ont connu un premier semestre 2022 encore dynamique comme l’illustre le graphique des produits mensuels des DMTO départementaux : hormis en juillet, chaque mois de 2022 enregistre un montant de DMTO supérieur à celui observé en 2021. Néanmoins, un retournement de tendance semble s’être amorcé à la fin de l’été, qui amène à anticiper une relative stabilité des recettes correspondantes entre 2021 et 2022. Ce retournement devrait se confirmer en 2023.
La fraction de TVA perçue par les départements serait cependant en forte progression, de près de 10 % (en accord avec les prévisions du projet de loi de finances rectificative présenté en juillet 2022), moins en lien avec la reprise économique qu’avec une inflation particulièrement marquée. La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) diminue en revanche, de façon décalée dans le temps, de 3,4 %, consécutivement à la crise sanitaire et donc à la récession de 2020.
Grâce à des crédits supplémentaires de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), notamment de nouvelles enveloppes destinées au financement de la « PCH parentalité » et aux différentes revalorisations salariales des aides à
domicile, les participations reçues devraient fortement augmenter (+ 13,3 %). Il s’agit d’enveloppes budgétées dont certaines font l’objet d’acomptes versés dès 2022 mais avec un versement de solde en 2023 en fonction des dépenses réalisées.
Pour conclure, l’épargne brute serait en très légère diminution en 2022, conservant ainsi un niveau élevé par rapport aux années précédant 2021. L’épargne nette, quasi-stable, viendrait financer comme en 2022 environ 60 % des investissements, dont la dynamique devrait rester importante (+ 8,7 %). Bien qu’en retrait par rapport à 2021, avec un niveau comparable à ceux observés avant la crise sanitaire, les emprunts compléteraient le financement ; mais la diminution de l’encours de dette se poursuivrait, conformément à la tendance que l’on observe depuis 2016.
